壹、政府出版品的公眾近用本質

公眾對於政府的施政情形及所應提供的公共資訊，一般可以透過政府出版品來進行檢視，進而瞭解政府的政務規劃與執行、以及其成效優劣。而各政府機關亦藉由出版品，使公眾瞭解其政策方向、決策流程，進而鼓勵公眾積極關心公共事務，並與公眾建立信任的基礎。政府出版品可以說是民主政治體制裡重要的公眾資訊管道。政府出版品的眾多類型，無論是施政說明、法規彙編、資料統計、或是專案研究報告等，其目的不外於呈現決策過程、提供行政依據、反應施政成果、公告政府資訊等。政府出版品在分析政府施政運作的學術研究中，亦是重要的參考依據。依此，政府出版品的發行與使用，一般皆循「公眾近用」（public access）的原則，以求取最大的散布與公眾效益。

所謂政府出版品，依據行政院研考會規劃的政府出版品管理辦法第二條規定：「本辦法所稱之政府出版品（以下簡稱出版品），係指以政府機關及其所屬機構、學校之經費或名義出版或發行之圖書、連續性出版品、電子出版品及其他非書資料。」 所以政府出版品係以國家預算支應完成的著作或資料，出版或發行者不限定於「以政府機關及其所屬機構、學校」，尚包含「以政府機關及其所屬機構、學校之經費或名義」者；而政府出版品的形式並無特別規定，可包括「圖書、連續性出版品、電子出版品及其他非書資料」。

許多政府機關每年編列相當的預算從事文獻、文物的蒐集、彙整與出版。政府機關對外簽署的委託研究、開發合約通常依據經濟部智慧財產局提供的〈政府機關委託研究、開發案件，合約中有關著作權歸屬問題之參考說明〉，約定著作財產權歸屬於委託機關。至目前止，眾多的政府機關及所屬單位累積了可觀的著作，且皆為這些著作的著作權人。一方面這些著作由於以政府機關名義發行，內容有專責機關審核，具有一定的品質與權威，使得這些政府出版品具相當公信力。另一方面，由於這些政府出版品的著作權人皆是政府機關，是否因為政府機關的消極不作為，而未能受到充分的散布與使用，也成為眾人關心的事務。

政府出版品都是由政府預算所支持，而政府預算乃源於公眾之稅收，因此主張政府出版品的公眾近用權利時，更具正當性。而政府出版品管理辦法第一條：「為建立政府出版品管理制度，促進政府出版品普及流通，特訂定本辦法。」便點出了這樣的本質。政府出版品通常不以營利為目的，而其廣泛流通才是最大的目的。為因應政府資訊公開的趨勢，讓民眾享有知的權利，政府出版品亦透過積極的展示、寄存 、銷售、交流等流通管道，健全公眾眾接觸政府出版品的機會，以擴大政府出版品之利用、影響與效益。

隨著資訊科技的快速進展，政府出版品已藉由各種媒材形式出現，而內容的數位化更是政府出版服務的重大趨勢。 政府出版品將內容數位化，於數位平台上流通，不但能更落實普及流通的期待，達到政府資訊的公開、透明化，增進公眾近用的機會。此外，搭配隨選列印（print-on-demand）的服務，除了可降低出版品的倉儲成本，避免不必要印製成本之外，亦使出版數量不再受囿於固定預算，而出現無法反映市場需求，失去利用時效的情況。

在愈益成熟的數位化環境裡，現行著作權法的嚴峻限制，與一般使用者的行為（如視聽著作的自由下載與散布），成為顯著的對照，而成為極具討論性的議題。在政府出版品逐漸以數位化方式流通，方便公眾取用的同時，政府以其著作權人的角色，能否以更積極的思維，先行授權任公民得以自由重製與散布所需要的政府出版品，便愈顯得重要。

貳、政府出版品的公眾授權

現行台灣的著作權法與其他各國一樣，採用創作保護主義；每當著作完成時，著作人便享有該著作的所有權利，不需另行宣告。其他人在合理使用目的外的對該著作的利用，皆須取得著作權人的同意。亦即，著作權人對其著作「保留所有權利」（all rights reserved）。

根據著作權法第37條第1項規定：當著作權「約定不明之部分，推訂為未授權」。 所以，即使政府出版品的發行機關，以其著作權人的身分，樂於其出版品被公眾所利用，不需另行申請許可，卻因為現行著作權法體制的規範，而無法落實。舉例來說，當公眾取得政府出版品之後，如未能再次與其所有權利之機關取得授權，仍然無法重製或散布該出版品、或是進而產生衍生創作，即便該政府機關樂意也鼓勵公眾如此使用其出版品。所以當公眾想進一步利用政府出版品時，都需一再地詢問與確認授權的取得。這不但耗費時間、人力等無形的成本，也可能扼殺了許多創新的可能。這樣的困境，同時也制箍了數位化政府出版品的許多可能發展。

著作權法第50條固然規定：「以中央或地方機關或公法人之名義公開發表之著作，在合理範圍內，得重製、公開播送或公開傳輸。」然而，「合理使用」的界線究竟為何？是否包含整份著作的重製、公開播送或公開傳輸？是否可以產生衍生著作或作商業使用？其中尚有許多模糊疑慮的地帶，足以讓使用人望之卻步。

公眾授權（public licensing）是著作權人對其指定的著作，以明確的授權條款先行賦予不特定人使用該著作的權利。任何人只要遵照該公眾授權條款的規定，就可以使用該著作，不需另行再取得該著作權人的同意。政府出版品以公眾授權方式釋出，可以讓公眾在取得政府出版品的同時，也被告知其使用的權利與義務，而能夠在尊重著作權的精神下，免除不必要的使用疑慮以及成本耗費。

參、著作公眾授權：以正向循環促進資源分享

自2004年9月正式導入台灣以來，創用CC授權已獲得許多創作人的支持與採用，特別是藝術及音樂創作者，以及數位內容平台的經營者，可見在現行著作權法的規範之下，國內對於具彈性的公眾授權模式的強烈需求。在不違背現行著作權法規範之下，創用CC所提倡的簡便易懂的公眾授權模式，讓在逐漸僵化的著作權體制下的創作人與使用者，同時開啟了一扇善意的窗口。

為因應各領域不同的需求，目前創用CC授權也已衍生精神相同的其他授權條款，例如「取樣授權條款」（Sampling License）、「創用典藏授權條款」（暫譯；Creative Archive License）等。其中創用典藏授權條款是英國廣播公司（BBC）以創用CC授權條款為核心所發展出來的公眾授權條款，除了保留姓名標示（Give credit）、非商業性（No commercial use）、相同方式分享（Share alike）這三個要素外，還加入了「禁止背書」（No endorsement）以及「英國境內」（UK only）兩項要素供選用，以符合英國政府對公共媒體典藏內容釋出的要求。目前英國的政府部門或所屬單位除英國廣播公司之外，第四頻道（Channel 4)、空中大學（Open University)、英國電影協會（British Film Institute）、教師電視台（Teachers'TV）等也都採用創用典藏授權條款釋出部份內容。

政府出版品採用創用CC授權，一方面可彰顯政府對資源分享此精神的支持，並以具體行動豐富台灣本地甚至全球的創作素材。另一方面，政府出版品得以更方便被散布與使用，讓公眾瞭解政府的決策與政績，並鼓勵公眾參與公共事務。著作的公眾授權，目前已然成為資訊流通與資源分享的利器，其理念與實務已獲多方接受與採用，實應為我國各政府機關與所屬單位瞭解和使用。

（本文節錄自《研考會雙月刊》第三十卷第三期九十五年六月號預計刊登之<政府出版品與公眾授權>一文）